Proc. n.º 2928/06
PARECER Nº 32/ 2006
Assunto: Instalação e utilização de sistemas de videovigilância
em táxis
1. Introdução
A Comissão de Assuntos Constitucionais,
Direitos, Liberdades e Garantias da Assembleia da República vem solicitar à
CNPD (pelo ofício n°472/1ª - CACDLG/2006) Parecer sobre as disposições
constantes da Proposta de Lei n.° 84/X, que "Regula a instalação e
utilização de sistemas de videovigilância em táxis", apresentada à
Assembleia da República nos termos da alínea d) do n°1 do artigo 197° da
Constituição da República e do artigo 131° do Regimento da Assembleia da República.
Sobre o
anteprojecto da Proposta de Lei em apreço, e a solicitação do Senhor Ministro
de Estado e da Administração Interna, já a CNPD oportunamente emitiu Parecer, o
qual foi aprovado na sessão de 21 de Abril de 2006 desta Comissão, com o nº
15/2006.
Daí que se mostre
necessário no presente Parecer proceder à análise da Proposta de Lei nº 84/X à
luz das observações que o seu anteprojecto então suscitou a esta CNPD, não que
sem antes se analise a importância do fenómeno crescente da utilização da
videovigilância em geral, as especificidades da utilização desta tecnologia no
meio de transporte “táxi” e as consequentes repercussões na privacidade dos
cidadãos.
2. Considerações gerais
Tem-se assistido
nos últimos anos a uma proliferação da utilização de sistemas de
videovigilância, por entidades públicas e privadas, com finalidades de
protecção de pessoas e bens, quer por imposição quer por permissão legal.
No condomínio, no
estacionamento, na auto-estrada, à entrada do local de trabalho, no banco, na
escola, no hospital, nas salas de espectáculos, no restaurante, no bar, na
discoteca …
A instalação destes
sistemas envolve sempre a restrição de direitos fundamentais e apenas se pode
mostrar justificada quando for necessária à prossecução de interesses legítimos
e dentro dos limites definidos pelo princípio da proporcionalidade.
As autorizações
casuísticas emitidas pela Comissão a este tipo de tratamentos têm tido em conta
este juízo de proporcionalidade e salvaguardado o direito à privacidade, sempre
que o recurso a tais sistemas se mostra excessivo.
O que não impede
que se tenha que considerar que a generalização destes tratamentos, no seu
conjunto, cria uma realidade que merece uma abordagem global.
O tratamento a
efectuar e os meios utilizados têm, para ser legítimos, de ser necessários,
adequados e proporcionados e com uma finalidade determinada e explícita.
A subordinação ao
princípio da proporcionalidade surge por imposição legal e deverá constituir
uma medida necessária e adequada para atingir os fins propostos, sendo que
estes devem ser de tal relevância que justifiquem o sacrifício do direito à
reserva da intimidade privada, que se encontra constitucionalmente garantido.
O Tribunal
Constitucional tem entendido, de forma pacífica, que “nas relações entre os
particulares e o Estado se introduza a noção de respeito da vida privada, de
modo a que o Estado não afecte o direito ao segredo e à liberdade da vida
privada, senão por via excepcional, para assegurar a protecção de outros
valores que sejam superiores àqueles”[1].
A utilização destes
sistemas no meio de transporte “táxi” tem particularidades que não podem deixar
de ser analisadas. Embora este meio de transporte seja público, e nessa medida
tenha que observar o regime respectivo, é óbvio que a sua utilização tem uma
característica “quase” privada, na medida em que cada um dos utentes o utiliza
de forma individualizada. A sensação que cada cidadão tem quando recorre a este
meio de transporte é que usufrui de uma privacidade superior à que encontra num
qualquer outro e que é inerente à prestação do serviço contratado. Esta
realidade implica que o impacto na restrição do seu direito à privacidade seja maior.
Ora, o juízo de
proporcionalidade a efectuar não deve ser alheio a esta realidade e o recurso a
estes sistemas deve ter em conta, tal como a CNPD já referiu no seu anterior Parecer,
que “ a utilização de câmaras dentro dos veículos considerados deve ser
especialmente ponderada pelo legislador, atendendo à inevitável intrusão a que
conduz e à limitação que impõe à reserva da vida privada dos frequentadores do
transporte de táxi”.
Assim, a CNPD não
deixará de recomendar que o legislador pondere o recurso a outros sistemas para
atingir a mesma finalidade e que se revelem menos compressores do direito
fundamental à privacidade.
3. Apreciação
Após análise da proposta legislativa
apresentada pelo Governo, a CNPD no seu Parecer n.º 15/06, em nome dos princípios
em que se inscrevem as suas atribuições e atentas as razões que se deixam
apontadas no ponto 2, alertou para os perigos e especificidades que a
implementação deste sistema cria.
As observações então feitas tinham como
pressuposto a informação recebida, segundo a qual a utilização da
videovigilância só se verifica em casos de risco ou perigo potencial ou
iminente (artigo 9. ° n. ° 1 do anteprojecto), e não em toda e qualquer
viagem de táxi (conclusão 2a do Parecer), sendo resultado da ponderação dos
valores em presença - o valor da segurança, de inegável relevância social, e a
necessidade de protecção do direito fundamental à privacidade, consagrado no
artigo 8° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e no artigo 7° da Carta
dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Como nos é dado verificar, e o próprio
autor faz questão de realçar na exposição de motivos preambular ao diploma, as
sugestões da CNPD contidas nas conclusões do Parecer a que nos reportamos, em
larga medida, foram bem recebidas e aceites na Proposta de Lei agora em análise,
em particular nos aspectos a seguir referenciados:
Finalidade e estrutura do sistema
O artigo 2° n°1 da Proposta de Lei
atendeu à observação da CNPD contida na conclusão 3ª do Parecer - que considera
que está em causa a integridade pessoal e dos bens de qualquer frequentador do
transporte de táxi, seja motorista ou pessoa transportada.
Direito de acesso
O artigo 8° da Proposta de Lei acolheu a
conclusão 5ª do Parecer da CNPD - que considera que deve ser regulado em
instrumento legal o exercício do direito de acesso.
Direito de informação
O artigo 9º n°3 da Proposta de Lei
acolheu inteiramente a conclusão 6ª do referido Parecer - que considera que o
direito de informação deve ser acompanhado por uma forma de contacto do
responsável pelo tratamento.
Limites à utilização
O artigo 9° n°2 da Proposta de Lei
acolheu inteiramente a conclusão 7ª - que considera que no caso de não existir razão
para a transmissão de dados às autoridades policiais, estes devem ser de
imediato apagados.
Protecção de dados
O artigo 7° da Proposta de Lei, em
particular no seu n°4, acolheu a conclusão 8ª do Parecer - que considera que
todos os tratamentos de dados que venham a utilizar a videovigilância em táxis
devem ser autorizados pela CNPD.
Especificações técnicas
O artigo 7° n°3 "in fine" da
Proposta de Lei, finalmente, acolheu as observações contidas na conclusão 9ª do
Parecer - que considera que o Parecer enunciado no artigo 8.°, n.° 3 da
proposta respeita a regulação geral sobre as especificações técnicas dos
sistemas de videovigilância.
*
Nem todas as observações constantes do Parecer
n°15/2006 desta CNPD vieram, porém, a ser acatadas na Proposta de Lei n°84/X.
Além disso, alterações foram
introduzidas ao texto do anteprojecto que subvertem inteiramente o contexto em
que aquele Parecer foi emitido, como passamos a demonstrar.
1 - Da gravação de imagens
O artigo 5º do
anteprojecto continha no seu n°2 um preceito com a seguinte redacção: As UM não
dispõem de unidade de gravação local.
A redacção dada ao preceito evidenciava
a clara intenção do autor do anteprojecto em impedir a gravação no interior das
UM. Isto é, a gravação de imagens estava reservada às CRTI, entidades geridas
por responsáveis sujeitos a fiscalização da CNPD.
O articulado da Proposta de Lei em análise não integra qualquer preceito
com redacção igual ou equivalente à do dispositivo acima transcrito.
Fica assim em aberto a possibilidade de a gravação poder ser efectuada pelo
motorista do táxi, ficando também na disponibilidade deste a eliminação ou não
da gravação.
Ora, esta alteração põe completamente em causa os princípios de protecção
de dados, na medida em que o juízo de proporcionalidade não está devidamente
acautelado.
Em primeiro lugar, porque o diploma não atribuiu a qualidade de responsável
pelo tratamento a cada um dos motoristas de táxi, apesar de lhes conferir a
possibilidade material de captar e gravar imagens[2]
sem possibilidade de sobre tal actuação se exercer controle.
Por outro lado, sendo a gravação de imagem altamente invasiva da
privacidade, não pode a CNPD deixar de alertar para o perigo que a constatada alteração
encerra, tanto mais que o controle de largas centenas de motoristas de táxis se
mostra de todo inviável.
Verificando-se uma clara violação do princípio da proporcionalidade
previsto no artigo 18° da Constituição da República, a CNPD não pode dar
Parecer favorável a tal opção legislativa.
Todavia, a manter-se, alerta-se para a necessidade de consagração da regra
que cada um dos proprietários de táxi deve ser considerado responsável por um
tratamento de dados e nessa medida cumprir todas as obrigações da Lei 67/98.
2 - Da recolha de dados
A redacção do n°1 do artigo 7° da
Proposta de Lei, ao remeter para a aplicação subsidiária da Lei 67/98 de 26.10,
refere apenas a recolha de dados.
Sendo o âmbito de aplicação desta lei
muito mais abrangente, sugere-se a substituição da referida expressão pela expressão
tratamento de dados, que abarcará não só a recolha e gravação, como a
transmissão, conservação e todos os restantes elementos inerentes ao referido
conceito legal.
3 - Dos procedimentos simplificados
No n°4 do artigo 7° da Proposta de Lei prevê-se
a definição pela CNPD, no tratamento de dados, de procedimentos simplificados,
assentes em critérios de celeridade, economia e eficiência.
A Lei 67/98 de 26.10 prevê no seu artigo
27° n°2 a possibilidade de simplificação (ou mesmo de isenção) dos
procedimentos, mas apenas em determinadas categorias de tratamentos que "não
sejam susceptíveis de pôr em causa os direitos e liberdades dos titulares dos
dados".
Considerando a natureza sensível dos
dados objecto de tratamento na Proposta de Lei, não vemos como poderá
conciliar-se a previsão do preceito em referência com o disposto na Lei de Protecção
de Dados, pelo que se nos afigura que deve ser retirada do preceito a
possibilidade de definição, nesta sede, de procedimentos simplificados.
4 - Do direito de acesso
Refere-se no n°3 do
artigo 8° da Proposta de Lei que os direitos de acesso são exercidos perante
o responsável pelo tratamento dos dados recolhidos, directamente ou através da
CNPD.
Também neste ponto há necessidade de
harmonizar o texto proposto com os princípios gerais. É que, tendo em conta a
natureza do tratamento - suspeitas de actividades ilícitas - o legislador terá
de atentar no disposto no artigo 11 n.º 2 da Lei 67/98 de 26.10 em termos de
exigir necessariamente a intermediação da CNPD no acesso aos dados.
5 - Do dever de colaboração
Afigura-se-nos de substituir,
na redacção do artigo 12° da Proposta de Lei, a expressão facilitar, porquanto
não reflecte o dever de colaboração dos particulares perante os poderes de
autoridade seja da CNPD, seja dos agentes das forças de segurança.
6 - Do regime sancionatório
A Lei n.º 67/98 já contém um regime tipificador das violações de protecção
de dados. Entender-se-ia que legislador pretendesse, dada a natureza especial
deste tratamento, consagrar um regime mais gravoso. Não foi esta a opção.
Não se tem por aceitável que no n°1, alíneas d), e) e f) do artigo 13° da
Proposta de Lei se prevejam sanções relativas a tratamento de dados pessoais já
tipificados e mais leves que as previstas na Lei 67/98 de 26.10, pelo que se impõe
a sua supressão.
Reservas nos merece também a equiparação
das infracções relativas a matéria de protecção de dados a ilícitos rodoviários,
bem como a atribuição de competência à GNR e PSP para o procedimento
contra-ordenacional, porquanto estas entidades não dispõem dos necessários
meios técnicos e humanos e da necessária vocação para aferir de situações de
particular especificidade e melindre.
4. Conclusões
A CNPD considera que o teor geral da
Proposta de Lei n° 84/X não é aceitável, sendo de reponderar os aspectos
seguintes:
1. A CNPD reitera o
entendimento já expresso no anterior Parecer de que a utilização de câmaras
dentro dos veículos considerados deve ser especialmente ponderada pelo
legislador, atendendo à inevitável intrusão a que conduz e à limitação que impõe
à reserva da vida privada dos frequentadores do transporte de táxi.
2. Reitera ainda o
entendimento, ponderados os valores em presença, que a utilização da videovigilância
só se verifica em casos de risco ou perigo potencial ou iminente e não em toda
e qualquer viagem de táxi.
3. Deve ser
reintroduzido o preceito contido no n°2 do artigo 5° do anteprojecto, deste
modo se assegurando que as UM não disponham de unidade de gravação local e que
a gravação e a eliminação de imagens, nos termos previstos nos n°s 1 e 2 do
artigo 9° da Proposta de Lei, fique reservada às CRTI, entidades responsáveis
por tratamentos sujeitos a fiscalização da CNPD, sob pena de violação de princípios
constitucionalmente consagrados.
4. Sugere-se que no n°1 do artigo 7° da Proposta de Lei a expressão
recolha de dados seja substituída pela expressão tratamento de dados,
em harmonia com a terminologia e abrangência definida na Lei 67/98 de
26.10.
5. Considerando a natureza sensível dos dados objecto de
tratamento na Proposta de Lei e a necessidade de harmonização com a previsão do
artigo 27° n°2 da Lei 67/98 de 26.10, sugere-se a supressão do n°4 do artigo 7°
da Proposta de Lei na parte em que se prevê a possibilidade de definição, nesta
sede, de procedimentos simplificados.
6. O direito de acesso, dada a natureza do tratamento
objecto do diploma e tendo em conta o disposto no n.º 2 do artigo 11º da Lei
67/98 de 26.10, terá de ser exercido através da CNPD.
7. Sugere-se que na redacção do artigo 12° da Proposta de
Lei a expressão facilitar, seja substituída por outra que reflicta o
dever de colaboração com a CNPD e os agentes das forcas de segurança.
8. Não se tem por aceitável que no n°1 alíneas d), e) e f)
do artigo 13° da Proposta de Lei se prevejam sanções relativas a tratamento de
dados pessoais já tipificados na Lei 67/98 de 26.10, pelo que se sugere a supressão
das referidas alíneas.
9. Não tem cabimento a equiparação, em termos
sancionatórios, da violação de um direito fundamental a infracções rodoviárias,
nem a atribuição de competência à GNR e PSP para o procedimento contra-ordenacional
em matérias de protecção de dados.
É este o sentido do Parecer da CNPD a respeito da
Proposta de Lei n°84/X.
Lisboa, 9 de Outubro de 2006
Luís Barroso
Eduardo Campos
Ana Roque
Carlos Campos
Lobo
Helena
Delgado Antonio (relatora)