Deliberação nº 22/95

1. A Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais Informatizados legalizou o ficheiro do Banco de Portugal relativo ao tratamento automatizado de dados pessoais do Serviço de Centralização de Riscos de Crédito, nos termos da Autorização Nº 14/95 de 16 de Maio de 1995.

O Banco de Portugal vem informar que se propõe promover a alteração do DL nº 47 909 de 7/09/67 e, em consequência, solicita a esta Comissão a emissão de parecer preliminar sobre a conformidade das acções que pretendem passar a desenvolver com o quadro legal instituído pela Lei 10/91. O que se pretende assegurar é "a troca de informações entre centrais de registos de crédito dos países da União Europeia, relativas aos agentes económicos que, sendo residentes num país, obtenham ou solicitem créditos junto de entidades do sistema financeiro de outro país membro". Acrescenta que " as informações, obtidas por uma central sobre um desses agentes económicos, que tenham sido recolhidas nos diferentes países, só serão transmitidas às instituições do sistema financeiro das quais o agente económico em causa seja cliente, ou às quais tenha solicitado crédito, tal como actualmente já acontece por força do artº 4º do DL 47 909 ".

2. O Tratado CEE estabeleceu, no artº 3º, al. c) "a abolição entre os Estados membros dos obstáculos à livre circulação ... de capitais", no contexto dos objectivos de livre circulação de mercadorias, das pessoas e dos serviços.

A doutrina vem definindo que a livre circulação de capitais engloba "qualquer transferência de valores de um Estado para outro ou, no interior de cada Estado, qualquer transferência para um não residente" (cf. João Mota de Campos in "Direito Comunitário" IIIº Vol. pág. 397).

O artº 67º do Tratado CEE dispõe o seguinte:

"Os Estados membros suprimirão progressivamente entre si, durante o período de transição, e na medida em que tal for necessário ao bom funcionamento do mercado comum, as restrições aos movimentos de capitais pertencentes a pessoas residentes nos Estados membros, bem como as discriminações de tratamento em razão da nacionalidade ou da residência das partes, ou do lugar do investimento".

Os Acórdãos do TJCE de 31/1/84 e de 11/11/1983 (citados por João Mota Campos, ob. cit. pág. 403) consideram que os movimentos de capitais se reportam a "operações financeiras que têm essencialmente por objecto a colocação ou investimento do montante respectivo e não a remuneração de uma prestação", bem como as operações "que visam à colocação e ao investimento".

Neste contexto, a Comunicação do Conselho de 23/5/86 (ob. cit pág. 403) - relativa ao "Programa para uma liberalização dos movimentos de capitais na Comunidade" - dividiu as operações financeiras em 3 categorias:

• Operações de capital (créditos comerciais, investimentos directos e diversos movimentos de capital de carácter pessoal) que estejam directamente ligados ao exercício efectivo das outras liberdades fundamentais do mercado comum;
• Operações relativas a títulos financeiros (obrigações, acções e outros títulos de participação) quer as realizadas pelos investidores quer pelas entidades emitentes de títulos;
• Operações de créditos financeiros e outras relativas a instrumentos do mercado monetário.

A criação de um "Espaço Financeiro Europeu" veio a ter consagração em 2 textos fundamentais:

- A Directiva 88/361/CEE de 24/6/1988 (in JOCE 178/5 de 8/7/1988);

- O Regulamento nº 1969/88/CEE de 24/6/1988 (in JOCE nº L - 178 de 8/7/1988), que visava o estabelecimento de mecanismos de apoio financeiro para evitar o risco de perturbações na balança de pagamentos dos Estados membros.

A Directiva 88/361/1988 - que aqui nos interessa - consagra a liberalização efectiva dos capitais no interior da Comunidade, admitindo excepções para situações particulares (vg. para aquisição de residências secundárias) e a possibilidade de derrogações ou medidas de salvaguarda (cf. artº 3º).

O artº 1º da Directiva, confrontado com o Anexo I, permite aos residentes num Estado membro, nomeadamente, o seguinte:

- Usufruir do sistema financeiro de qualquer outro Estado membro, bem como dos produtos financeiros, nas condições estabelecidas para os residentes desse Estado;

- Beneficiar da utilização desses capitais no âmbito de "investimentos directos, empréstimos e créditos financeiros, cauções e outros direitos de garantia" (cf. Anexo I).

3. O DL. 176/91 de 14 de Maio transpôs para o direito interno o regime contido na Directiva do Conselho nº 88/361/CEE. Este diploma veio a ser alterado pelo DL 170/93 de 11 de Maio, o qual procedeu à revogação da generalidade dos preceitos que estabeleciam as verificações e autorizações prévias relativas à maioria das operações de capitais. Pretendeu-se, desse modo, assegurar a "liberalização plena dos movimentos de capitais com o exterior, no quadro dos compromissos assumidos perante a Comunidade Europeia" (cf. preâmbulo do DL 170/93).

O anexo II ao DL 176/91 reporta-se a uma série de operações financeiras das quais a título de exemplo, salientamos as seguintes:

- Investimentos directos efectuados no território nacional por não residentes (investimento directo estrangeiro);

- Investimentos directos efectuados no estrangeiro por residentes (investimento directo no estrangeiro);

- Investimento imobiliário nas mesmas condições das indicadas supra;

- Empréstimos e créditos financeiros (rubrica VIII);

- Garantias (rubrica IX).

Nos termos da "Notas explicativas" (ponto nº 8) os empréstimos e créditos financeiros englobam "os empréstimos hipotecários, os créditos ao consumo, a locação financeira e as linhas de crédito de substituição".

Admite-se que, como contrapartida da liberalização das operações de capitais, surjam preocupações dos Estados ao nível dos riscos de crédito e das garantias de solvabilidade. Esta preocupação parece estar subjacente ao pedido que foi formulado pelo Banco de Portrugal.

4. Em termos de princípio e compulsando a legislação nacional citada sobre livre circulação de capitais, centralização de riscos de crédito (o DL 47 909 de 7/9/67) e sobre informações de risco (maxime o artº 83º do DL 298/92 de 31 de Dezembro) parece que a circulação desta informação deverá ser enquadrada no âmbito dos objectivos e finalidades de apuramento e conhecimento actualizado dos riscos de crédito e responsabilidades vigentes em relação a cada titular. Em face da livre circulação de capitais os Estados membros vêem-se confrontados, agora, com dificuldade idênticas às do direito interno: a apreciação dos riscos de crédito e as responsabilidades vigentes em relação a estrangeiros residentes ou a nacionais residentes em país estrangeiro.

A operação de disponibilização da informação aparece-nos enquadrada numa perspectiva de salvaguarda de finalidades compatíveis com a recolha e como imperativo de uma necessidade de defesa de interesses recíprocos dos Estados membros.

Parece-nos que esta medida só deverá ser encarada se integrada no âmbito destas realidades e com o objectivo, assumido pela generalidade dos Estados membros, de assegurar a troca de informações entre centrais de registos de crédito.

5. Interessa, agora, abordar o problema do tratamento automatizado de dados pessoais relativos a riscos de crédito e o fluxo de dados transfronteiras em relação a esta informação.

O regime aplicável é o que resulta das disposições combinadas da Lei 10/91 de 29 de Abril, na redacção introduzida pela Lei 28/94 de 28 de Agosto e da Convenção nº 108 ratificada por Dec. do Presidente da República nº 21/93 de 9 de Julho. Devem ser tomados em atenção, igualmente, os princípios definidos em relação à problemática da "livre circulação de capitais" (supra), bem como a Directiva Relativa à Protecção de Pessoas Singulares no que diz respeito ao Tratamento de Dados Pessoais e à Livre Circulação desses Dados, já adoptada pelo Conselho.

Nos termos do artº 11º nº 1 al. b) da Lei 10/91 os dados pessoais em análise podem ser enquadrados no conceito de "dados sensíveis", quando e na medida em que, da informação recolhida, resulte informação sobre a situação patrimonial e financeira do titular. Diga-se, porém, que este enquadramento tenderá a desaparecer com a transposição da Directiva Comunitária, a qual não engloba no âmbito dos "dados sensíveis" a informação sobre situação patrimonial e financeira (cf. artº 8º).

O tratamento automatizado desta informação - na qual se incluem, à luz da nossa lei, as "operações de difusão" (cf. artº 2º al. g) da Lei 10/91) - deve obedecer ao processo de legalização estabelecido no artº 17º nº 2 da Lei 10/91, isto é:

- Deve assegurar garantias de não discriminação;

- Deve ser autorizado previamente pela CNPDPI;

- As "operações de transmissão" devem resultar, em alternativa, da verificação de um dos pressupostos seguintes:

• Consentimento dos titulares com conhecimento do seu destino e utilização;
• Cumprimento de obrigações legais ou contratuais;
• Protecção legalmente autorizada de interesse vital do titular;
• Verificação, pela Comissão, de que esse tratamento não possa implicar risco de intromissão na vida privada ou discriminação.

Em relação ao fluxo de dados transfronteiras o artº 12º nº 2 da Convenção estabelece o princípio segundo o qual os dados devem circular livremente no território das Partes,

podendo ser estabelecidas algumas derrogações (cf. artº 12º nº 3), quando:

- A sua legislação prevê regulamentação específica para certo tipo de dados (o que é o caso), em virtude da natureza desses dados ou ficheiros, salvo se a regulamentação da outra parte previr uma protecção equivalente (al.a);

- A transferência for efectuada a partir do seu território para o território de um Estado não contratante, através do território de uma outra parte, a fim de evitar que essas transferências se subtraiam à legislação do território que detém os dados (al. b).

O nosso legislador, na versão da Lei 28/94, estabeleceu que ao fluxo de dados transfronteiras entre as Partes Constantes da Convenção eram aplicáveis as disposições da Convenção, com observância dos termos aí estabelecidos e com as garantias aí previstas (artº 33º nº 2).

Não sendo o país de destino Parte contratante, o fluxo transfronteiras carece de autorização da CNPDPI, por forma a assegurar ou a verificar a "adequada protecção".

Não estabeleceu, assim, qualquer especificidade (ou derrogação) em relação ao tipo de dados a transmitir, salvo as exigências constantes do artº 33º nº 4.

Anota-se que a Directiva Comunitária tem subjacentes os mesmos princípios (artº 25º), admitindo, porém, a possibilidade de os Estados-Membros estabelecerem derrogações ou permitirem a transferência sem que o país terceiro assegure um nível de protecção adequado, nas circunstâncias aí expressas (cf. artº 26º, nomeadamente os pontos nº 1, 2 e 3 do nº 1).

Deste modo, e sem prejuízo de a CNPDPI se pronunciar sobre o projecto de diploma e das soluções concretas aí preconizadas, não se vislumbra que, em termos gerais, o ordenamento jurídico vigente possa ser limitativo em relação aos fluxos transfronteiras destes dados, quando esta possibilidade resulte de disposição legal.

EM CONCLUSÃO:

1. A criação de um "Espaço Financeiro Europeu" veio a ter consagração em 2 textos fundamentais:

- A Directiva 88/361/CEE de 24/6/1988 (in JOCE 178/5 de 8/7/1988);

- O Regulamento nº 1969/88/CEE de 24/6/1988 (in JOCE nº L - 178 de 8/7/1988), que visava o estabelecimento de mecanismos de apoio financeiro para evitar o risco de perturbações na balança de pagamentos dos Estados membros.

2. O DL. 176/91 de 14 de Maio, alterado pelo DL 170/93 de 11 de Maio, transpôs para o direito interno o regime contido na Directiva do Conselho nº 88/361/CEE. Pretendeu-se, desse modo, assegurar a "liberalização plena dos movimentos de capitais com o exterior, no quadro dos compromissos assumidos perante a Comunidade Europeia" (cf. preâmbulo do DL 170/93).

3. A liberalização é aplicável, nomeadamente:

- Aos investimentos directos efectuados no território nacional por não residentes (investimento directo estrangeiro);

- Aos investimentos directos efectuados no estrangeiro por residentes (investimento directo no estrangeiro);

- Ao investimento imobiliário nas mesmas condições das indicadas supra;

- A empréstimos e créditos financeiros (rubrica VIII);

- A garantias (rubrica IX).

4. A circulação desta informação deverá ser enquadrada no âmbito dos objectivos e finalidades de apuramento e conhecimento actualizado dos riscos de crédito e responsabilidades vigentes em relação a cada titular. A operação de disponibilização da informação aparece-nos enquadrada numa perspectiva de salvaguarda de finalidades compatíveis com a recolha e como imperativo de uma necessidade de defesa de interesses recíprocos dos Estados membros.

5. Por isso, seria desejável que esta medida só fosse encarada se integrada no âmbito destas realidades e com o objectivo, assumido pela generalidade dos Estados membros, de assegurar a troca de informações entre centrais de registos de crédito.

6. O tratamento automatizado desta informação - na qual se incluem as "operações de difusão" (cf. artº 2º al. g) da Lei 10/91) - deve obedecer ao processo de legalização estabelecido no artº 17º nº 2 da Lei 10/91.

7. O nosso legislador, na versão da Lei 28/94, estabeleceu que ao fluxo de dados transfronteiras entre as Partes Constantes da Convenção eram aplicáveis as disposições da Convenção, com observância dos termos aí estabelecidos e com as garantias aí previstas (artº 33º nº 2).

8. Deste modo, e sem prejuízo de a CNPDPI se pronunciar sobre o projecto de diploma e das soluções concretas aí preconizadas, não se vislumbra que, em termos gerais, o ordenamento jurídico vigente possa ser limitativo em relação aos fluxos transfronteiras destes dados, quando esta possibilidade resulte de disposição legal.

Lisboa, 28 de Novembro de 1995

Amadeu Francisco Ribeiro Guerra (Relator), Joaquim Seabra Lopes, Nuno Albuquerque Morais Sarmento, Luís José Durão Barroso, João Alfredo Massano Labescat da Silva, Mário Varges Gomes, Augusto Victor Coelho (Presidente).