Parecer nº 7/95

I

O Ministério da Justiça, através do Gabinete de Sua Excelência o Ministro, solicita a esta CNPDPI o Parecer sobre o "anteprojecto do decreto-lei relativo ao regulamento de identificação criminal".

Insere-se o mesmo na regulamentação - já tardia - da Lei da Identificação Civil e Criminal n.º 12/91 de 21/05, e surge em substituição do anterior anteprojecto também apresentado e relativamente ao qual tivemos oportunidade de, em 22/03/94, emitir o PARECER N.º 1/94, acolhendo-se agora, tal como então sugerimos, a separação de regulamentações, já que distintas, quer orgânica, quer funcionalmente, as duas realidades a que respeita, a identificação civil e a identificação criminal.

Esta última, como facilmente se aceitará, integrando o registo criminal, o registo especial de menores e o registo de contumazes, assume importância particular dada a natureza altamente sensível da informação que encerra, constituindo o acesso à mesma e a sua publicidade condicionantes a ter, especialmente, em atenção.

Daí o ter vindo tal matéria, desde há alguns anos a esta parte, a ser objecto de constantes e sucessivas alterações legislativas.

A necessidade do Parecer desta CNPDPI, relativamente ao anteprojecto em causa, continua, neste momento, a mostrar-se plenamente justificada, desde logo porque os Art.ºs 14.º, 30.º e 31.º n.ºs 1 da Lei 12/91 referem que os elementos de identificação criminal, o registo especial de menores e o de contumazes são ordenados em ficheiros centrais com recurso preferencial a meios informáticos ou informatizados, o que, aliás, decorre também de vários preceitos do anteprojecto apresentado, como sejam os Art.ºs 2.º, 3.º n.º 2, 15.º, 22.º e 29.º n.º 2.

Importa então apreciar o mesmo, tendo em conta os vários princípios dominantes em sede de utilização da informática previstos na Lei 10/91 de 29/04, sendo certo que presentes e em articulação com o anteprojecto referido terão de estar também quer a Lei 12/91 referida, quer ainda o Dec.Lei 173/94 de 25/06, que aprovou a lei orgânica da Direcção-Geral dos Serviços Judiciários, entidade a quem compete "assegurar os serviços de identificação criminal e de contumazes".

II

Permitir-nos-emos, desde já, tecer algumas breves considerações de ordem sistemática sobre o diploma e apreciação.

1- No Capítulo I, respeitante à Identificação Criminal, a Secção I, sob a epígrafe Disposições Gerais, é composta por três artigos, respectivamente relativos aos Serviços de identificação criminal, o Art.º 1.º, ao Direito de acesso, o 2.º e à Emissão de certificados, o 3.º.

1.1- Constituindo o conteúdo deste Art.º 3.º um claro "prolongamento" de todo o constante no Art.º 1.º, em matéria de serviços - ao contrário do objecto do Art.º 2.º - aquele último deveria anteceder este, respeitante ao direito de acesso.

1.2- Por outro lado, parece ter havido lapso na numeração, quer dos capítulos, quer das secções constantes do anteprojecto.

O Funcionamento dos Serviços deve constituir epígrafe do Capítulo II e não III, o Registo Especial de Menores deve ser objecto da Secção III e não II e Registo de Contumazes da Secção IV e não III.

1.3- Quer-nos parecer haver também um lapso no Art.º 14.º n.º 4, na referência feita ao "n.º 2 do Art.º 2.º", devendo antes sê-lo ao "n.º 2 do Art.º 3.º".

2- O Art.º 2.º do anteprojecto consagra o direito à informação pelo respectivo titular.

Não constituindo, o seu n.º 1, mais do que a expressa consagração do estatuído no Art.º 16.º da Lei 12/91, decorrente aliás do princípio constitucional constante do Art.º 35.º n.º 1 da CRP, bem como do Art.º 27.º da Lei 10/91, prevê o n.º 2 que o direito de acesso se exerce, "conforme o caso, através de reprodução autenticada do registo informático ou por consulta do registo individual".

Porque inserto no Capítulo I, relativo à Identificação Criminal e Secção I, sob a epígrafe "Disposições Gerais", como se disse, pretender-se-à que o mesmo seja aplicável quer ao registo criminal, quer ao especial de menores, quer ao de contumazes.

Duas ordens de considerações se nos oferece tecer sobre o mesmo.

2.1- As formas de acesso expressamente previstas no Art.º 18.º da Lei 12/91 para a identificação criminal são o certificado, a reprodução autenticada do registo informático e o acesso directo ao ficheiro central informatizado.

O mesmo refere o Art.º 32.º n.º 3 relativamente ao registo de contumazes, ao remeter para aquele Art.º 18.º, valendo, quanto ao registo especial de menores, o disposto no Art.º 30.º daquela mesma Lei 12/91.

Forçoso será pois concluir que, e ao contrário do expressamente previsto quanto à identificação civil (Art.º 11.º n.º 1 al. c) ), a consulta do registo individual não está prevista, como forma de acesso à informação, na Lei 12/91, em matéria de identificação criminal, suscitando-nos, por isso, algumas dúvidas a sua admissibilidade nesta área.

O anterior anteprojecto, aliás, não a previa.

Contudo, e a aceitar-se tal forma de acesso pelo titular da informação, impõe-se que, nos termos do disposto no Art.º 18.º al. l) da Lei 10/91, se concretize e definam os termos em que será possível, já que apenas quanto à "forma" dispõe o Art.º 17.º n.ºs 1 e 3, assim se esclarecendo a expressão "conforme o caso".

2.2- Depois, temos por de algum modo deficiente a regulamentação feita, em sede de anteprojecto, quanto à forma de acesso reprodução autenticada do registo.

2.2.1- Podendo ser emitida - tal como o certificado - a requerimento ou por requisição, nos termos expressamente previstos no Art.º 18.º n.º 2 da Lei 12/91, quer o Art.º 17.º n.º 1, quer o Art.º 31.º n.º 1 do anteprojecto, apenas prevêem a possibilidade de ser requerida.

2.2.2- Daí que, importando regulamentar-se a sua requisição, por isso mesmo, não se perceba muito bem como é que, nos termos dos n.ºs 2 das disposições citadas, a reprodução autenticada do registo tenha "por finalidade exclusiva possibilitar o conhecimento, pelo titular, dos dados sobre si constantes ... " - sublinhado nosso.

3- No Art.º 3.º diz-se que os certificados "são emitidos pelos serviços de identificação criminal" - n.º 1 - podendo, no entanto, ser processados "automaticamente em terminais de computador instalados noutros serviços públicos determinados por despacho do Ministro da Justiça e, se for caso disso, do Ministro com tutela sobre o serviço em causa" - n.º 2.

De acordo com o disposto nos Art.ºs 17.º n.º 1, 18.º al. d) e 19.º al. b), todos do Dec.Lei 173/94, é à DSICCOC, respectivamente na Divisão de Identificação Criminal e na Divisão de Contumazes e Objectores de Consciência, da Direcção-Geral dos Serviços Judiciários, que compete proceder à emissão dos respectivos certificados.

A possibilidade de emissão dos mesmos por outros serviços ou entidades, através de terminais de computador, foi relegada para "diploma próprio", nos termos do disposto no Art.º 20.º da Lei 12/91.

Assim sendo, não constituindo este preceito qualquer regulamentação própria, deverá aquele n.º 2 do Art.º 3.º do anteprojecto ser eliminado, por não preencher aquele condicionalismo legal.

4- Apreciemos agora a matéria relativa ao registo criminal, anotando-se que, de acordo com o disposto nos Art.ºs 23.º e 33.º, constitui o mesmo "regime supletivo" dos demais.

4.1- Dispõe o Art.º 4.º n.º 1 que o seu "objecto" é "constituído sobre a "identidade do titular" e pelos "dados relativos aos extractos de decisões e factos sujeitos a registo que não se encontrem cancelados nos termos da lei", adiantando o n.º 2 que "ao registo de cada cidadão identificado criminalmente é atribuído um número sequencial ao qual se reportará toda a informação criminal vigente a seu respeito".

Constituindo o preceito citado uma quase transcrição do estatuído no Art.º 14.º n.º 2 da Lei 12/91, conviria fazê-lo concincidir com o mesmo, sobretudo substituindo a expressão "identidade do titular" pela, bem mais concreta e clara, "identidade civil do titular".

4.2- A recolha da informação é feita através do denominado "boletim" que, nos termos do Art.º 5.º, contém, para além da identificação do tribunal remetente e número(s) do(s) processo(s), a "identificação do arguido" e o "conteúdo da decisão ou facto sujeito a registo".

Relativamente à identificação do arguido, mantém-se, como no anterior anteprojecto, no n.º 2, o registo da "profissão".

Mantemos aqui também o antes opinado no Parecer N.º 1/94, considerando "muito duvidosa a necessidade, adequação e pertinência mesmo, do registo" deste dado, hoje em dia, cada vez mais precocemente desactualizado.

Depois, e por outro lado, o mesmo não se mostra elencado de entre os elementos da identificação civil constantes do Art.º 4.º da Lei 12/91, sendo certo que é esta, nos termos do disposto no Art.º 14.º n.º 2 seguinte, que constitui o registo criminal.

5- Sob a epígrafe "acesso ao registo", dispõe o Art.º 9.º que "podem requerer certificados do registo criminal" : "o titular da informação" - al. a) - "qualquer pessoa que prove efectuar o pedido em nome ou no interesse do titular da informação" - al. b) - e "o tutor ou curador do incapaz e os ascendentes, durante a menoridade do titular da informação, no interesse deste, e quando declararem que se encontra ausente do País ou impossibilitado de o requerer" - al. c).

Em tudo idêntico ao Art.º 7.º do anterior anteprojecto e não constituindo mais do que a concretização do estatuído no Art.º 16.º da Lei 12/91, cremos, no entanto que, o sempre necessário rigor terminológico impõe uma alteração na redacção da al. c).

De acordo com o disposto nos Art.ºs 122.º e sgs do CC, incapaz é tanto o menor, como o interdito ou o inabilitado.

Daí que nos pareça mais correcta a seguinte redacção :

"Os ascendentes, o tutor e o curador, durante a incapacidade do titular da informação ..."

6- Para os casos da al. b), exige o Art.º 10.º que o terceiro, que requer o certificado em nome e no interesse do respectivo titular, apresente declaração deste, comprovativa de tal facto, especificando-se o fim a que se destina bem como a identificação do terceiro.

Exigia o Art.º 8.º al. a) do anterior anteprojecto também que, nestes casos, se especificasse "o motivo da não comparência" do titular.

E, cremos que justificadamente.

A regra constitucional do Art.º 35.º n.º 2 da CRP é a da proibição do acesso de terceiros a dados pessoais de outrem, "salvo os casos excepcionais previstos na lei".

Apesar de neste caso o terceiro agir em nome e no interesse do respectivo titular, não se duvidará que continua, ainda assim, a ser um terceiro a aceder a informação alheia.

A excepção legal, ponderando a especial sensibilidade da informação em causa e a frequente utilização de procedimentos de acesso à informação criminal por "vias indirectas", deveria exigir as garantias necessárias para o evitar, tomando-se as cautelas adequadas.

Optaríamos, por isso, por manter a redacção inicial, aditando-se ao preceito nova alínea donde constasse também "o motivo da sua não comparência".

Pelas mesmas razões estenderíamos o preceituado no Art.º 10.º à al. c) do Art.º 9.º.

7- Ainda relacionado com esta matéria do acesso de terceiros à informação de outrem, o Art.º 13.º constitui mais uma excepção ao princípio constitucional atrás referido, transcrevendo, na íntegra, o Art.º 17.º da Lei 12/91.

Pese embora o seu conteúdo decorra deste texto legal, não resistimos a assinalar aqui também uma excepção ao princípio da finalidade dos dados, expressamente previsto no Art.º 15.º da Lei 10/91, permitindo-se, pelo menos na al. e), a utilização da informação para fins diversos daqueles para que foi recolhida e registada.

Cremos, por isso, que, tendo sido primeiramente publicada a Lei 10/91 e prevenindo o Art.º 42.º da Lei 12/91 a aplicação de regime mais estrito previsto por aquela, bem mais avisado teria sido o legislador se, neste caso, a par da autorização ministerial, tivesse exigido também a autorização da CNPDPI, nos termos já então enunciados pelo Art.º 8.º n.º 1 al. c) daquela primeira.

Aproveitando-se então esta oportunidade, e com o propósito único de adequação e compatibilização entre os diplomas legais referidos, presente ainda o disposto no Art.º 18.º al. f) da Lei 10/91, cremos que não seria despiciendo que este diploma consagrasse expressamente que, nestes casos, a "autorização do Ministro da Justiça" fosse precedida, para além da "proposta fundamentada da Direcção-Geral dos Serviços Judiciários" de parecer desta CNPDPI, ou, no mínimo, que esta fosse informada da autorização concedida, aditando-se a respectiva expressão à parte final da al. e) referida.

8- Relativamente ao "acesso ao registo pelo titular" objecto do Art.º 17.º, mantemos aqui o já atrás mencionado em 2-.

9- No Art.º 18.º seguinte é regulado o acesso directo nos mesmos termos explicitados pelo Art.º 12.º da Lei 12/91, "ex vi" do Art.º 19.º.

Duas ordens de considerações se impõem também relativamente a tal preceito, por nele tacitamente também previstas.

9.1- A primeira, tem a ver com identificação do responsável pelo ficheiro, não prevista de forma expressa, tal como o não era no anterior anteprojecto.

Face à noção de responsável dada pelo Art.º 2.º al. h) da Lei 10/91 e o disposto no n.º 2 deste preceito, terá de entender-se que é o Director-Geral dos Serviços Judiciários o responsável pelas aplicações informáticas em questão.

O mesmo resulta, aliás, quer do Art.º41.º n.º 1 da Lei 12/91, quer também do estatuído nos Art.ºs 2.º n.º 3, 13.º al. e), 14.º n.º 4, 35.º n.º 2, 37.º, 40.º n.º 4 e 45.º n.º 1, tal como e ainda resultaria, desde logo, do disposto no Art.º 3.º do Dec.Lei 173/94.

Atenta a exigência do Art.º 18.º al. a) da Lei 10/91, continua a parecer-nos de todo justificada a referência expressa, eventualmente logo no Art.º 1.º, à indicação do responsável referido.

9.2- Uma outra matéria implícita nos n.ºs 3 e 4 do citado Art.º 18.º, diz respeito à segurança da informação.

Apenas no que respeita ao acesso directo ao registo informático, impõe o n.º 3 que, pelas respectivas entidades sejam tomadas "as medidas necessárias a garantir que a informação não seja obtida indevidamente ou usada por forma ou para finalidade diferente da prevista na lei".

O n.º 4 seguinte dispõe que todas estas operações de acesso directo "dependem da utilização de palavra de passe que identifique o posto de trabalho e a pessoa que acede à informação".

Finalmente, o n.º 5 prevê um registo de "pesquisas ou tentativas de pesquisa directa de informação", ficando as mesmas "registadas informaticamente por um período de dois anos", permitindo, assim o seu controlo.

Se ao atrás referido acrescentarmos a norma genérica do Art.º 42.º que, nesta matéria prevê apenas o acesso restrito ao sector da informática e ao ficheiro de identificação criminal, temos de convir que é muito pouco em matéria de importância inequívoca.

Mais ainda, adiante-se, quando os Art.ºs 34.º e 35.º prevêem que, em casos de urgência, "a transmissão de informação criminal e de contumazes, incluindo os respectivos certificados, ... pode ser feita por telecópia", podendo mesmo a utilização dos impressos ser substituída por "transmissão de dados por via telemática ...", consabidamente que é constituir um meio de comunicação não seguro, mais vulnerável tornando a informação. - vd Resolução do Conselho de Ministros n.º 16/94, de 22/03.

Entende-se, por isso, que deverão ser previstas medidas gerais de segurança para as várias aplicações informáticas, permitindo-nos sugerir a adopção, no anteprojecto, de uma norma idêntica à do Art.º 13.º do Dec.Lei 317/94 de 24/12, que instituiu o RIC.

10- Resta apreciar a matéria relativa ao tempo de conservação da informação registada.

Não tendo sido adoptado, também aqui, um preceito genérico sobre a mesma, é no Art.º 39.º que se dispõe que "são ... cancelados do ficheiro informático os registos que hajam perdido eficácia jurídica" - n.º 1 - sendo também cancelada "a situação de falecimento do titular da informação ... um ano após o óbito" - n.º 2.

"Quaisquer outros ... registos inerentes ao funcionamento dos serviços e que não contenham decisão de carácter permanente podem ser destruídos decorrido um ano sobre a sua data" - n.º 3.

10.1- O preceito citado está intimamente conexionado com o disposto nos Art.ºs 25.º e 27.º da Lei 12/91, que prevêem o cancelamento da informação registada.

Quer-nos parecer que o termo cancelado, quando no domínio do registo informático, não poderá ter outro significado que não seja a eliminação da informação, já que só desse modo se mostrará compatível com o estatuído no Art.º 23.º da Lei 10/91.

Aliás, refira-se, o mesmo parece resultar do Art.º 40.º seguinte, uma vez que, permitindo a microfilmagem dos boletins em "histórico" informático - n.º 3 - o acesso a este "só é possível para reposição de registos indevidamente ... cancelados", ou para fins de investigação - n.º 4.

11- Uma palavra final que não queremos deixar de registar, pese embora o alastrar de um cada vez maior economicismo social, bem como o disposto no Art.º 8.º al. b) da Convenção 108 sobre a matéria.

De acordo com o disposto no Art.º 44.º al. b), "beneficiam de isenção de taxa os particulares, quando no exercício de acesso aos registos que lhe respeitem".

12- Como deixámos referido em 4-, as considerações feitas valem também quer para o registo especial de menores, quer para o registo de contumazes, já que, de acordo com o disposto, respectivamente, nos Art.ºs 23.º e 33.º, a um e outro é aplicável, supletivamente e com as necessárias adaptações, "o disposto para o registo criminal".

III

Face a todo o deixado exposto, somos de parecer que, perante a sensibilidade da informação objecto do presente tratamento informático e as necessárias cautelas a adoptar, particularmente, no domínio do acesso e da segurança da mesma, poderá o presente anteprojecto ser melhorado nos termos expostos, ou seja, e em

CONCLUSÃO :

A) Por razões de sistematização, deve ser alterada a sequência dos três preceitos iniciais, sendo o Art.º 2.º o actual 3.º e vice-versa ;

B) Há que corrigir a numeração do Capítulo II - actual III - com a epígrafe "Funcionamento dos Serviços", a Secção III - actual II - sob a epígrafe "Registo Especial de Menores" e a Secção IV - actual III - sob a epígrafe Registo de Contumazes ;

C) No Art.º 14.º n.º 4, a referência ao "... n.º 2 do artigo 2.º ..." deve ser substituída, ao que tudo indica, pela "... n.º 2 do artigo 3.º ..." ;

D) Suscita-nos algumas dúvidas a admissibilidade da forma de acesso "consulta do registo individual", em sede de identificação criminal, por não expressamente prevista no Art.º 18.º da Lei 12/91, que o presente anteprojecto pretende regulamentar ;

E) A aceitar-se a mesma como admissível, entende-se que, de acordo com o disposto no Art.º 18.º al. l) da Lei 10/91, para além da "forma" como se exerce, prevista no Art.º 17.º n.ºs 1 e 3, deverão ser também esclarecidos e definidos os seus termos, assim se procurando dar concretização à expressão utilizada "conforme o caso" ;

F) A "reprodução autenticada do registo informático", para além de requerida, pode também ser requisitada, nos termos do disposto no Art.º 18.º n.º 2 da Lei 12/91. Impõe-se, por isso, que, no Art.º 17.º, se preveja e regulamente a requisição, sendo certo que, assim sendo, temos algumas dúvidas que tal forma de acesso tenha por finalidade exclusiva, possibilitar o conhecimento da informação pelo respectivo titular, nos termos ali regulados ;

G) Face ao disposto no Art.º 20.º da Lei 12/91, cremos ter de ser eliminado o estatuído no Art.º 3.º n.º 2 do anteprojecto ;

H) A expressão "identidade do titular", constante do Art.º 4.º n.º 1, deverá ser substituída pela, bem mais clara e, aliás constante do Art.º 14.º n.º 2 da Lei 12/91, "identidade civil do titular" ;

I) De acordo com os princípios da adequação e pertinência vigentes no domínio da utilização da informática - Art.º 12.º n.º 2 da Lei 10/91 - e não fazendo parte também dos elementos de identificação civil - Art.º 4.º da Lei 12/91 - temos por duvidosa a necessidade de recolha e consequente registo do dado pessoal "profissão" ;

J) Na medida em que constitui uma clara excepção ao princípio da finalidade, expressamente consagrado no Art.º 15.º da Lei 10/91, nas situações abrangidas pelo Art.º 13.º al. e) do Anteprojecto deveria consagrar-se que a "autorização do Ministro da Justiça", para além da "proposta fundamentada da Direcção-Geral dos Serviços Judiciários" deveria estar ainda dependente também de parecer da CNPDPI ou, no mínimo, que a esta fosse comunicado o teor de tal autorização ;

K) O rigor jurídico impõe que à al. c) do Art.º 9.º seja dada a seguinte redacção : "Os ascendentes, o tutor e o curador, durante a incapacidade do titular da informação ... " ;

L) O Art.º 10.º deverá aplicar-se quer à "alínea b) do artigo anterior", quer também à "alínea c)" ;

M) Ao mesmo Art.º 10.º deverá ser aditada uma outra alínea, com a seguinte redacção : "O motivo da não comparência" ;

N) No anteprojecto deverá consagrar-se expressamente que o responsável pelo tratamento informático é o Director-Geral dos Serviços Judiciários ;

O) A matéria de segurança da informação deverá ser também objecto de previsão geral e expressa, sugerindo-se a adopção de um preceito idêntico ao Art.º 13.º do Dec.Lei 317/94 de 24/12.

Lx.ª, 11/07/95

Mário Manuel Varges Gomes (Relator), Amadeu F. Ribeiro Guerra, Nuno A. Morais Sarmento, João A.M. Labescat da Silva, Luís J. Durão Barroso, A. Victor Coelho (Presidente).